向制度集成創(chuàng)新要改革效應(yīng)——推動海南自由貿(mào)易港建設(shè)（上）

來源：經(jīng)濟日報

自由貿(mào)易港是當今世界最高水平的開放形態(tài)。在海南建設(shè)自由貿(mào)易港，是黨中央著眼于國內(nèi)國際兩個大局、為推動中國特色社會主義創(chuàng)新發(fā)展作出的一項重大戰(zhàn)略決策，是我國新時代改革開放進程中的一件大事。2020年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，一年多來，海南積極落實各項政策，創(chuàng)造了一個個“第一”。2021年6月，《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》審議通過，該法第一次賦予海南制定涉及中央事權(quán)的法規(guī)的權(quán)力；8月，我國首張跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單正式在海南施行……

本期邀請四位專家圍繞當前海南自由貿(mào)易港建設(shè)的重大任務(wù)展開研討，共同為推動海南高水平對外開放出謀劃策。

嘉 賓

中華全國律師協(xié)會監(jiān)事長、國浩律師事務(wù)所首席執(zhí)行合伙人 呂紅兵

中國南海研究院創(chuàng)始院長 吳士存

海南省委黨校黨委書記、常務(wù)副校長 王和平

上海金融與發(fā)展實驗室副主任、絲路研究院（?？冢┰洪L 張 湧

主持人

經(jīng)濟日報社編委、中國經(jīng)濟趨勢研究院院長 孫世芳

自貿(mào)港建設(shè)步伐加快

主持人：自《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》印發(fā)以來，海南著重推進了哪些工作？進展如何？

呂紅兵：總體方案印發(fā)以來，海南統(tǒng)籌常態(tài)化疫情防控和自由貿(mào)易港建設(shè)取得了一系列進展，自貿(mào)港建設(shè)步伐明顯加快。

逐步建立了自由貿(mào)易港制度體系。一年多來，海南省圍繞總體方案累計出臺130多份政策文件。推動加工增值貨物內(nèi)銷免征關(guān)稅、部分進口商品零關(guān)稅等重要政策落地實施。推動外商投資準入負面清單縮減為27項。推動全國首張跨境服務(wù)貿(mào)易負面清單率先在海南實施，在跨境服務(wù)貿(mào)易方面對境內(nèi)外服務(wù)提供者實行平等準入，服務(wù)貿(mào)易開放度、透明度、可預(yù)見度明顯提高。推進人員跨境流動自由便利，開放境外人員參加職業(yè)資格考試近40項，單向認可境外職業(yè)資格200余項。

營商環(huán)境不斷優(yōu)化。2020年底，海南出臺《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新行動方案（2020-2022年）》，截至目前，累計發(fā)布13批123項制度創(chuàng)新案例，其中4項被國務(wù)院肯定并向全國推廣，在優(yōu)化營商環(huán)境方面成果豐富。比如，深入推進“放管服”改革，設(shè)立國際投資“單一窗口”，壓縮審批時限近七成，極簡審批成為全國標桿。完善多元化商事糾紛解決機制，設(shè)立海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)法院，成立海南仲裁中心等。

加快形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。2021年上半年，海南省GDP同比增長17.5%，居全國第二。非房地產(chǎn)投資增長21.8%，占總投資比重提升至62.2%；社會消費品零售總額增長46.4%，貨物和服務(wù)貿(mào)易總額分別增長46.1%和81.2%。分產(chǎn)業(yè)來看，2021年上半年，全省實現(xiàn)旅游收入819.8億元，兩年同期平均增速達到29.3%；全省新認定高新技術(shù)企業(yè)167家、遷入22家，高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)增至1027家；醫(yī)療健康等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)上半年接待醫(yī)療旅游4.8萬人次。

積極完善海南自由貿(mào)易港法治保障體系。推動《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》出臺，為法律法規(guī)施行營造社會氛圍。按照急用先立的原則加強立法項目統(tǒng)籌，審議通過了《海南自由貿(mào)易港國際船舶條例》《海南自由貿(mào)易港社會信用條例》《海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境條例》《海南自由貿(mào)易港公平競爭條例》等一批地方性法規(guī)。

張湧：海南自貿(mào)港建設(shè)有兩方面成績突出。一是稅制安排等重大改革成效突出。企業(yè)所得稅和個人所得稅“兩個15%”實施細則出臺，鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄頒布，600多家企業(yè)和近5000名個人匯算清繳2020年收入時享受到了低稅率優(yōu)惠。四張零關(guān)稅清單已經(jīng)頒布了三張，飛機、船舶等交通運輸工具進口實施正面清單，零部件和原輔料進口實施正面清單，企業(yè)自用設(shè)備進口實施負面清單，島內(nèi)居民消費品進口的正面清單即將出臺。離島免稅政策升級版在疫情期間對吸引境外消費回流發(fā)揮重要作用。

二是重點區(qū)域發(fā)展取得明顯突破。自貿(mào)港建設(shè)初期成果一個看洋浦，一個看博鰲。洋浦保稅港區(qū)先行先試，入境加工增值達到30%即可享受免關(guān)稅輸出到內(nèi)地的原產(chǎn)地政策，成為西部陸海新通道上重要的國際集裝箱樞紐港，2020年順利完成100萬標箱的規(guī)劃目標，近30艘國際航行船舶在洋浦注冊，內(nèi)外貿(mào)同船運輸船舶加注保稅燃油等政策讓企業(yè)得到實惠。博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)成為歐美醫(yī)藥和醫(yī)療器械頭部企業(yè)進入中國的第一站，境外特效藥械特許使用的范圍不斷擴大，“帶藥離島”等政策對打造先行區(qū)醫(yī)療領(lǐng)域開放新高地具有重要意義。

增強制度創(chuàng)新系統(tǒng)性、集成性

主持人：高標準建設(shè)自由貿(mào)易港要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置，匯集使用全國各地探索權(quán)利，對標國際先進水平和通行規(guī)劃，結(jié)合自身實際需要進行自主探索。海南制度集成創(chuàng)新有哪些成果？下一步如何推進？

吳士存：制度創(chuàng)新尤其是制度集成創(chuàng)新是海南自貿(mào)港建設(shè)的“牛鼻子”。隨著自貿(mào)港建設(shè)推進，開展制度創(chuàng)新面臨一些亟待突破的難點。由于海南發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱，深入開展制度集成創(chuàng)新的任務(wù)多、頭緒多、壓力大。此外，開展制度集成創(chuàng)新的難度正在加大。近年來，我國各自貿(mào)試驗區(qū)均將制度創(chuàng)新作為發(fā)力點，取得豐碩成果，繼續(xù)突破則面臨授權(quán)不足、法律調(diào)整滯后、容錯和激勵機制缺失等問題，對統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力提出了更高的要求。

深入推進制度集成創(chuàng)新，要主動適應(yīng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的新趨勢，堅持對標世界最高水平開放形態(tài)，學(xué)習(xí)借鑒國際成熟自由貿(mào)易港的先進管理方法和制度安排，聚焦規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等領(lǐng)域的制度型開放。在具體改革和創(chuàng)新舉措上，不能滿足于“擠牙膏”式單項創(chuàng)新，要瞄準我國高水平對外開放的堵點，找準“對外開放試驗田”“擴大開放壓力測試平臺”的定位，突出各項制度創(chuàng)新的互補性、耦合度和匹配度，在系統(tǒng)性、集成性創(chuàng)新上下功夫，出臺更多“一攬子”制度創(chuàng)新。

張湧：對海南來說，制度安排必須綜合集成，才能產(chǎn)生更大的“化學(xué)反應(yīng)”，發(fā)揮更好的改革效應(yīng)。

首先，要打好低稅率、零關(guān)稅組合拳，增強對企業(yè)主體的吸引力。企業(yè)在海南落地，可以享受進口原材料免稅、進口自用設(shè)備免稅、原材料和產(chǎn)成品無限期保稅倉儲、加工增值達30%后產(chǎn)成品輸入內(nèi)地免關(guān)稅等稅收優(yōu)惠，生產(chǎn)的消費品同步供應(yīng)離島免稅店。此外，企業(yè)在符合條件的情況下還能享受企業(yè)所得稅、個人所得稅“兩個15%”政策。如果企業(yè)打算以海南為基地到境外直接投資，返程利潤可以免征所得稅。多項稅制安排綜合應(yīng)用，能大大降低企業(yè)制度性交易成本。

其次，制度集成創(chuàng)新要聚焦免稅購物、國際醫(yī)療和“留學(xué)”海南三大優(yōu)勢項目，不斷增強對人才的吸引力。離島免稅可以解決國內(nèi)居民出境購物難、境內(nèi)購物貴問題；島內(nèi)消費品免稅可以為本島居民提供更豐富更實惠的全球消費品。境外特效藥械在境內(nèi)注冊完成前以特許方式入島使用，疊加藥械零關(guān)稅、全程保稅監(jiān)管、境外醫(yī)師藥師護師備案準入等政策，可以為居民治療疑難雜癥開辟一條綠色通道。允許境外理工農(nóng)醫(yī)類大學(xué)和職業(yè)院校來海南獨立辦學(xué)，吸引全球?qū)W子匯聚海南。

此外，制度集成創(chuàng)新在航空等領(lǐng)域也有豐富的應(yīng)用場景。按照當前政策，飛機作為交通工具可以零關(guān)稅進口注冊在海南，進出海南島的航班可加注保稅航油，而且國家批準海南率先開放第五航權(quán)和第七航權(quán)，如果再疊加融資租賃等金融創(chuàng)新舉措，海南將形成發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)的獨特優(yōu)勢。

王和平：推動海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新，需要從以下四個方面下功夫。第一，處理好部門之間關(guān)系。制度集成創(chuàng)新是一項系統(tǒng)性工程，要求各部門之間積極合作，打破界限和壁壘。第二，把握好推進改革的速度。在確保管得住的前提下，抓住制度創(chuàng)新的機遇期和窗口期，按照2025年、2035年和本世紀中葉3個時間節(jié)點，分步驟、分階段推進海南自由貿(mào)易港建設(shè)，穩(wěn)扎穩(wěn)打、行穩(wěn)致遠。第三，處理好敢闖敢試和風(fēng)險防控的關(guān)系。加大推動以貿(mào)易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸往來自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動為重點的制度集成創(chuàng)新。同時，對各類潛在風(fēng)險要精準識別、提前防控，堅決防范各類系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生。第四，處理好法治與改革的關(guān)系。法治是最好的營商環(huán)境，要堅持立法與改革政策相銜接，以立法促進制度集成創(chuàng)新。同時，全面推進法治政府建設(shè)，完善政府治理體系，用法治理念規(guī)范行政決策程序，加速政府職能轉(zhuǎn)變。

構(gòu)建法治體系把握中國特色和高水平兩個方向

主持人：法治在海南自貿(mào)港建設(shè)進程中發(fā)揮引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。在《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》頒布實施的背景下，如何用好法規(guī)制定權(quán)提升改革整體效益？

呂紅兵：對于自貿(mào)港法律體系建設(shè)，出臺《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》僅僅是第一步。接下來，制定法規(guī)是基本性、常態(tài)性工作，也是確保《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》功能充分發(fā)揮的必備性、保障性工作。

海南的立法權(quán)資源非常豐富。根據(jù)立法法和《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》的規(guī)定，海南省人大及其常委會為自由貿(mào)易港制定法規(guī)的權(quán)力可以分成三個層次，即地方性法規(guī)的制定權(quán)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的制定權(quán)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)的制定權(quán)。

用好法規(guī)制定權(quán)要把握兩個方向。一個是“中國特色”，一個是“高水平”?！爸袊厣笔窃瓌t和前提，“高水平”是內(nèi)容和目標，兩者缺一不可，彼此賦能。用好法規(guī)制定權(quán)要從多個角度展開。對標世界高水平開放形態(tài)，制定有利于實現(xiàn)貿(mào)易與投資自由便利，有利于人員進出、運輸來往自由和有利于數(shù)據(jù)安全有序流動等多個方面的法律規(guī)范。

王和平：建議分階段構(gòu)建自貿(mào)港法治體系的“四梁八柱”。用好改革自主權(quán)、立法權(quán)及協(xié)調(diào)機制，制定海南自由貿(mào)易港建設(shè)配套法規(guī)，特別要圍繞自由貿(mào)易港“五大自由便利+數(shù)據(jù)安全有序流動”制度安排及“零關(guān)稅、簡稅制、低稅率”特殊稅制安排，加快推進相關(guān)立法工作，不斷提高立法質(zhì)量、豐富立法形式，加快構(gòu)建與自由貿(mào)易港建設(shè)相適應(yīng)的法律法規(guī)體系和科學(xué)合理高效的立法機制，加快調(diào)法調(diào)規(guī)進程。

加快營造有利于自由貿(mào)易港建設(shè)的法治環(huán)境。建立以《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》為基礎(chǔ)、以地方性法規(guī)和商事糾紛解決機制為重要組成的自由貿(mào)易港法治體系，一體化建設(shè)法治海南、法治政府、法治社會。

促進法治與改革有機結(jié)合，為全島封關(guān)運作打好基礎(chǔ)。按照法律規(guī)定，結(jié)合自由貿(mào)易港建設(shè)進展，組織相關(guān)方系統(tǒng)調(diào)研口岸規(guī)劃建設(shè)、非設(shè)關(guān)地監(jiān)管、人員設(shè)施配備、管理體制創(chuàng)新等重大問題，抓緊制定任務(wù)清單，明確責(zé)任單位，設(shè)定完成時限，確保海南自由貿(mào)易港如期順利封關(guān)。

吳士存：提升法治與改革的整體效益，要對自由貿(mào)易港經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢做好預(yù)判，統(tǒng)籌考慮立法配套，科學(xué)制定法律法規(guī)體系建設(shè)的時間表和路線圖。對即將要推動制定的重要法律，建議分為封關(guān)前和封關(guān)后兩個階段進行設(shè)計。

就程序而言，要拉長以“論證-起草-頒布-實施-評估”為主要環(huán)節(jié)的立法鏈條。將立項論證作為法規(guī)起草的前提，以專家學(xué)者和專業(yè)機構(gòu)的評估作為重要支撐，對立法項目的必要性、可行性，以及立法主要思路、預(yù)期效果等內(nèi)容進行全方位的評估和論證。法規(guī)制定實施后，立法機構(gòu)與其他專業(yè)機構(gòu)還需要定期對法規(guī)執(zhí)行效果進行評估，及時合理修訂法規(guī)。此外，建議多從小切口立法入手，增強法規(guī)的時效性和實用性。當前，金融法規(guī)比較欠缺，建議從金融主體進入、退出機制等方面進行完善。推進貿(mào)易自由便利化方面，可通過制定公平競爭、破產(chǎn)、商事注銷等法規(guī)條例，完善民商法律的重要實施細則，保障市場主體的進入、退出機制率先與國際接軌。

海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域既要放的開也要管的住

主持人：總體方案中，首次出現(xiàn)了一個特殊的表述，那就是將海南自貿(mào)港整體界定為海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域，這種提法與國內(nèi)其他地區(qū)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域存在怎樣的不同？海南在謀劃這種特殊制度安排時應(yīng)當注意什么？

張湧：海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域與一般性海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域存在顯著不同，是對海關(guān)監(jiān)管體制的整體性創(chuàng)新。

其一，一般性海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的基本功能是保稅，對進口貨物、物品進入?yún)^(qū)內(nèi)時以保證復(fù)出口為前提暫時不征收進口稅，貨物、物品在區(qū)內(nèi)消費或轉(zhuǎn)為進口需要照章征收進口稅；而海南自貿(mào)港實行的是零關(guān)稅政策，貨物、物品在島內(nèi)使用和消費不需要征收進口稅。其二，在目前我國設(shè)立的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)，通常僅有貿(mào)易、工業(yè)及其生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等經(jīng)濟活動；而海南建設(shè)全島封關(guān)運作的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域，不僅開展經(jīng)濟活動，還有人員進出、社會運行和居民消費，在進口稅制度和海關(guān)監(jiān)管內(nèi)容安排上與其他地區(qū)完全不同。

建設(shè)全島封關(guān)運作的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域要做到統(tǒng)籌兼顧。一是要高水平建設(shè)智慧海南，統(tǒng)籌促進人流、物流、資金流、數(shù)據(jù)流有序暢通，高標準建設(shè)口岸基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌保障口岸公共衛(wèi)生、生物、食品、商品質(zhì)量安全。二是既要確保貨物、物品自由進入，又要攔住禁止、限制類貨物、物品。三是既要實施低干預(yù)、高效能的海關(guān)監(jiān)管，又要防范外來物種入侵，防止境外廢物入境，確保發(fā)展與安全、生態(tài)的平衡。四是既要對外資準入、市場準入、跨境服務(wù)貿(mào)易實行負面清單管理模式，又要加強對外資進行安全審查、反壟斷審查，防止資本無序擴張。五是既要對外國人就業(yè)實行負面清單，對境外職業(yè)資格實行單向認可，又要確保海南人民充分就業(yè)，從自貿(mào)港發(fā)展中得到實惠。

呂紅兵：海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域建設(shè)應(yīng)當把握兩個核心原則。一是分步驟實施、分階段推進，在洋浦保稅港區(qū)等具備條件的區(qū)域率先實行符合海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域建設(shè)要求的管理制度，為封關(guān)后全島推行打好基礎(chǔ)。二是要創(chuàng)造性地把握“一線”放開，“二線”管住的監(jiān)管原則，實行分線管理、分類監(jiān)管的新模式?！耙痪€”放開，指海南自貿(mào)港進出口的貨物、物品，除禁止、限制的外，貨物免征進口關(guān)稅，實行零關(guān)稅政策，“一線”放開要在守牢監(jiān)管紅線前提下進行。“二線”管住，指貨物從海南自貿(mào)港進入內(nèi)地，原則上按進口規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)，照章征收關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)稅，但要避免一刀切地管死?？傮w上，要結(jié)合“放管服”改革，真正實現(xiàn)高效監(jiān)管、物暢其流、人便于行。

吳士存：海南自貿(mào)港建設(shè)還處于起步階段，人、貨物、資金、信息等流量不足的問題比較突出，吸引、做大流量是當前重點發(fā)展任務(wù)。但也要清醒認識到，只有管得住才能放得開，海南必須建立與高水平開放相匹配的風(fēng)險防控體系，防范和化解各類可能出現(xiàn)的重大風(fēng)險。

一方面，瞄準重點領(lǐng)域，做好風(fēng)險預(yù)警、防范和處置。時刻緊繃風(fēng)險防控之弦，圍繞貿(mào)易、投資、金融、人員往來、數(shù)據(jù)流動等重點領(lǐng)域，制定針對性的風(fēng)險防控預(yù)案。構(gòu)建完善的風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警、防控系統(tǒng)，著力提升風(fēng)險識別能力，加強事中事后監(jiān)管能力。

另一方面，應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)手段來提升風(fēng)險防控能力。深入推進智慧海南建設(shè)，發(fā)揮好系統(tǒng)平臺的作用，打通數(shù)據(jù)共享的壁壘，充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，在提高通關(guān)效率的同時，使投資者可以享受到便捷、安全的服務(wù)。

標簽： 制度 集成 創(chuàng)新 改革

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